网约车聚合平台迎来第一部地方立法
12月1日，《济南市客运出租汽车管理条例》（以下简称《条例》）正式施行。在《条例》中，济南首次以地方立法的形式，明确了网约车聚合平台的监管方式。这意味着，对于聚合平台而言，以后的监管将更加有法可依。
一家出行公司高层对《证券日报》记者表示：“行业发展到当前阶段，的确非常需要给予聚合平台一个更明确的法律地位。个人判断，未来无论是国家部委还是地方主管部门，都会在相应的法规体系里，给聚合平台一席之地。”
聚合打车平台正在逐步分食市场份额
近几年，网约车运营模式已发生了变化。2017年，高德地图推出网约车聚合模式，随后百度地图、美团等也陆续上线了网约车聚合服务。今年，华为、腾讯也先后入局。聚合平台被业内称为“平台的平台”，可以为其他网约车平台企业提供流量，推动网约车平台的多元、快速发展。
10月份是传统出行旺季，中国网约车行业的订单量也出现了小幅上涨。11月10日，交通运输部发布的10月份网约车行业运行基本情况显示，10月份共收到订单信息5.74亿单，环比上升3.6%。其中，面向乘客与网约车平台公司共同提供服务的聚合打车平台完成1.41亿单，环比增4%。
自今年7月份起，网约车监管信息交互系统就开始单独披露聚合打车平台订单数据，7-10月份聚合打车平台的订单数分别为1.53亿单、1.67亿单、1.35亿单、1.41亿单，各占当月网约车总订单数的22%、24%、24%、25%，逐步分食市场份额。
聚合型平台的快速发展改变了网约车市场竞争格局。但随之而来的，事故责任划分、接入小平台的合规隐患等问题也日益引发关注。
广州市交通运输局公共交通处处长苏奎近日公开表示：“从政府监管的角度，结合国外网约车聚合平台的监管模式，国内网约车聚合平台内不应容纳非法运营、不能让市场的淘汰机制失灵，让劣质企业、僵尸企业僵而不死，危害行业生态与结构；更不能长期、主动挑起行业恶性竞争，要维护行业的正常秩序；同时，聚合平台必须严肃对待监管部门的‘关切’，这符合聚合平台的长期利益，否则不利于行业的长期发展。”
对此，美团打车相关人士在接受《证券日报》记者采访时表示：“美团今年上半年清理了一大批规模小、服务保障能力差的小服务商，目前接入的都是比较靠谱有保障的大服务商。我们紧跟主管部门倡导，做好规范运营。在司乘权益保障方面，为了减少事件各方推诿扯皮的问题，建立了‘聚合平台首问负责制’和‘分类处理、全程在场’模式，对于乘客司机关心的问题，由美团直接介入解决乘客和司机的诉求，避免出现聚合平台和网约车平台‘踢皮球’，切实保障各方利益。”
第一部地方立法出台
事实上，外界对于聚合平台争议最大的其实是平台的属性问题，对于聚合型平台的法理地位，第一种意见认为应将其看做一般的信息撮合者或居间服务者，没有其他义务和责任；第二种则认为应当等同于电商平台，按照平台企业的方式承担义务，比如对接入的独立网约车平台公司的资质审核及日常监管等；还有一种意见认为，聚合型平台公司本身就是承运人，至少应当与接入的独立平台公司一样，视其为“共同承运人”。
苏奎表示，“我觉得聚合平台是电子商务经营的活动。从定义来看，聚合平台可以符合电子商务法的电子商务平台定位，聚合平台提供就是经营场所、交易撮合、经营服务。所以我觉得聚合平台应该是电子商务平台经营者。网络交易管理办法对于这个也进行了定义。”
一位业内人士对《证券日报》记者表示：“全国各地在聚合平台的政策立法动作主要有：第一个是去年底颁布的《成都市网络预约出租汽车管理实施细则》中，把聚合平台作为第三方信息服务平台，与网约车平台做了区分，要求其履行电商法的相关责任；这次《济南市客运出租汽车管理条例》是第一次以地方立法的形式对聚合平台进行了界定，要求其接入合规平台，公平竞争。据我们了解，其他地区也在研究制定规范，提出聚合平台作为平台经营者应履行的平台责任。”
哈啰出行内部人士也对《证券日报》记者表示：“对网约车聚合模式的合规化监管是大势所趋，济南走在了前面，但若要由此判断全国各地是不是都会这么做，还为时过早。界定聚合平台主体责任，核心是要梳理和达成共识的一个问题。”
“我觉得越明确责任越好。”接近高德出行的人士对《证券日报》记者表示。
上述业内人士称：“总体来看，各地对聚合监管都是在探索阶段，核心还在于交通部的最终定调，聚合平台的法律定位是什么，具体需要履行什么样的责任。但也不能忽视济南的条例，作为第一部地方立法，其具有示范意义和重大影响。”
东南大学交通法治与发展研究中心执行主任、中国城市公共交通协会网约车分会会长顾大松表示，当前，对于网约车聚合平台的规制应坚持四大原则：第一，坚持为竞争而规制，这是监管部门制定相关政策、采取监管措施的主要目的；第二，坚持重视地方规制实践的原则；第三，坚持合作规制的原则。在国家立法与政策尚未出台期间，有必要秉持合作规制原则，积极发挥行业组织合作规制作用，在安全运营保障、相关方安全建设、线上服务能力、投诉和纠纷处理、资金安全与损失赔偿等方面加强规范建设，同时在差异化、品质化服务方面提出更高要求；第四，坚持差异化规制的原则。从业务模式和交易链路看，聚合平台和网约车平台存在较大差异。网约车平台与乘客成立运输关系，网约车平台是承运人，应当按照承运人的监管规则进行监管，监管目标主要是保障运输过程的人身财产安全。同样的监管规则显然与聚合平台的业务模式和其所处的交易链路不相匹配。针对平台的业务性质匹配适当的监管规则，才能有效促进行业健康、稳定发展。
